2013年9月12日

黃丞儀〈總統先生,請停止創造憲政惡例〉雜談(20130912)

黃丞儀在批評馬英九這次發起馬王鬥爭的時候,用了「請停止創造憲政惡例」的句子。

說實話,黃丞儀此文中的所有論據,其實統統只圍繞在一點上:「馬英九正在作一個憲法從來沒有賦予總統的權力,所以請不要開這個先例」。單就這點上,我同意黃丞儀的批評,而這也是我唯一能想到馬英九作為總統,在這次事件中唯一可能有涉及憲政爭議的部份。

但問題是,無論我們願不願意,我們都必須承認:憲法直接明文賦予總統的權力,其實很少。

總統雖然有任免行政院長的權力,但行政機關終究是向行政院長報告,而非總統;總統也不能主動為了對行政院的政策承擔政治責任,而主動解散立法院,以探詢民意的最新想法;總統甚至沒有固定向立法院報告施政方針的責任與義務(憲法只規定立法院得聽取總統的國情報告)。這些規定在在都顯示了:我們的總統,形式上是個超越五權分立的存在。

但實際上的情形大家都知道:經濟搞不好,我們罵總統。米酒買不到,我們罵總統;颱風地震多,我們罵總統;老樹要被砍,我們罵總統。

一次又一次,臺灣人民不斷動用人民主權者的意志,期待總統能夠承擔各種超越憲法所授權的框架;而我們自從解嚴之後的每一任總統,都用他們自己的方式,來回應人民對「總統」這個職位的期待。所以我們解嚴後的每任總統,無論兼不兼黨職,實際上都握有比憲法原有框架還要大、還要多的權力。

我承認這會是個憲政問題,而且可能是個嚴重的憲政問題;但它現在已經是個憲政問題了嗎?我不知道。我之所以沒有辦法確認它現狀是不是個「憲政問題」,是因為憲政「問題」與否,要看它是否違反了立憲者的真意,要看它是否違反了憲政精神,要看它是否造成了憲政運作上的困難。

毋庸置疑,中華民國最初的立憲精神,期待的是一個崇高但無實權力的總統。但解嚴之後的臺灣,已一步一步地把總統推到幕前,好回應人民主權者對於「國君」的想像與期待。如果說憲法是人民主權意志的成文化形式,則我們的憲政實踐就是人民主權意志的不成文展現。

1993年,郝柏村擔任行政院長。他在立法院改選之後提出內閣總辭,以確立內閣對立法院負責的憲政慣例。當時擔任立法委員的陳水扁,不認同郝柏村可以個人片面主張憲政慣例這點,因此聲請大法官解釋,並促成了釋字387號解釋,終於確立了這個憲政慣例。

但到了2008年,時任總統的陳水扁,拒絕接受行政院長張俊雄所提出的內閣總辭案,要求張俊雄內閣原地留任,親手摧毀了一個當年他促成的憲政慣例。但當時的立法院、行政院、以及絕大多數的國民,都沒有人想到要去聲請大法官解釋,因為大家都承認了:行政院自修憲後,其實是對總統負責,而不是對立法院負責。

但憲法是這樣規定的嗎?不是。憲法與增修條文都很明確地規範了行政院與立法院兩者之間的權力範圍以及可以相互對抗的空間,而憲法也很清楚地說:總統其實只擁有行政院長的任免權,但並不擁有行政權。

但2008年的陳水扁,以及“違反”憲政慣例的張俊雄內閣,其所作成的各種行政命令,都被當時的國會與國民,認為是合憲合法的。當時的五院中,沒有任何人認為「這破壞了憲政體制」而企圖聲請大法官解釋。

由此可見,憲政運作,並不是死板地拿著憲法條文來看,就能清楚判斷有沒有違反憲政框架的。

回到馬王內鬥。請先假設我們統統不知道「這次馬英久指陳王金平干預司法是為了搞政治鬥爭」這點。假設我們不知道這點,則請問我們自己下列問題:

當立法委員企圖用刪除預算之類的手段,來實質上壓迫司法機關,以達成司法個案的裁量時(假設這些個案涉及的不是立法委員本身或親友),這是不是立法權對司法權的一種侵害?它是的。

當立法委員用預算權或質詢權,要求公營銀行同意放款給特定公司行號時,它是不是立法權對行政權的一種侵害?它是的。

當立法委員因為「張通榮一審判決確定卻未被彈劾」與「鄺麗貞未被起訴卻遭彈劾」而主張提出修憲案來搶奪彈劾權、糾舉權的時候,它是不是立法權對監察權的一種侵害?它是的。

事實就是:立法院因為擁有選票的民主正當性,總統因為擁有選票的民主正當性,因此在我們的憲政運作上,一再而再地擴張自己的權力,好回應選民對這些職位的期待。

事實就是:選民不但不覺得這樣子的擴權有問題,反而不斷期待並實質投射這些期待給這些民選的政治人物。

是這一點正在侵蝕我們的憲政運作,不是馬英九鬥王金平在侵蝕我們的憲政運作。

我同意黃丞儀的批評:馬英九不該以總統的身份,來處理一個本質上屬於國民黨黨內事務的事情。

但李登輝當年直接在仁愛路國民黨舊中央黨部內決定了各種國政甚至修憲案的實質內容時,沒有人質疑總統跟執政黨主席怎麼可以角色混淆。因為國民黨的權力架構,就是透過黨主席與中常會而發揮。不兼黨主席的總統,其實令不出總統府,更遑論進入行政院乃至立法院了。

同樣是兼任黨主席,陳水扁就沒有辦法透過民進黨內部而貫徹政策意志;因為民進黨本質上是派系山頭的聚合,黨主席只對主導大選方針有實質權力,但對立法院甚至行政院,都沒有太大實質影響力。陳水扁對於行政院的實質掌控,來自於他不斷地發揮總統對行政院長的任免權:透過不斷換掉不聽話的行政院長(如唐飛),陳水扁終於可以實質干預行政院各部會乃至於軍令體系的人事認命。

前述這些例子,難道都是憲法賦予總統的實質權力嗎?絕對不是。但憲法有實質去規範執政黨的權力架構嗎?憲法有實質去規範總統任免行政院長時的參考標準嗎?絕對沒有。

所以到頭來,憲法只會給我們一個很粗略的憲政框架,然後期待我們的政治人物與人民能夠遵守各種憲政精神地知所進退。

但可惜我們的政治文化並不關心這種暗示,所以各種各樣的“惡例”不斷在我們的憲政運作上出現。

這些憲政“惡例”到底嚴不嚴重?其實判斷的標準並不在於憲法本文或增修條文,甚至也不在大法官解釋,而是在人民自身。當人民喜歡甚至主動要求政客們的這些舉措時,憲政就能運行得順暢,無論總統有沒有被憲法賦予種種權力;反之,當人民不喜歡政客的時候,即便是總統作著跟過去幾任總統幾乎無異的行為時,就是會有學者拿出憲法條文來質疑她毀憲亂政。

說穿了,對於我們的人民而言,憲法或憲政精神什麼的,都只是為了「讓人民爽」的工具而已。人民根本不關心憲法規定如何,人民甚至不讀憲法。不只人民不讀憲法,有很多時候就連立法委員自己也不讀憲法。

有這樣的政治文化與政治社會,我們還有什麼好期待西方自由主義式的憲政原理能被好好運作呢?

但不可否認的是:儘管我們解嚴以來的每任總統,都擁有遠遠超出憲法所賦予的權力,而且幾乎可以完全不必為其權力實踐而負責(除了後來搬進培德醫院的那位以外);但我們的國家也沒有陷入很嚴重的無政府失序狀態。

顯然,這中間存在著一個「什麼」,在支撐著我們的憲政運作。而這個「什麼」恰恰無法援引西方自由主義思維對公民、對政府、對國家的想像而解釋。

關於這個「什麼」,其實這是一個很值得研究的主題。可惜的是,我們的學界其實並不歡迎學者研究這種很“玄”的東西。但有趣的是:儘管我們從學界、政界、法界,幾乎對於這個「什麼」的認識都不多,但我們的人民不斷在日常生活中不知情地實踐著這個「什麼」。

值此馬王鬥爭之際,中研院有另外一位學者黃國昌,撰文〈國會應彈劾馬英九〉主張國會應該提出彈劾案,好讓憲法法庭重新檢查總統實質上是否擁有超出憲法框架的權力。

黃國昌文中多次強調,馬英九開記者會聲討王金平的行為,已經「踐踏民主法治,濫用總統權限」。但問題是:憲法從來沒有賦予總統開記者會聲討立法委員的權力。既然如此,我們如何說這是在「濫用總統權限」呢?

陳水扁當年在當林佳龍站台輔選的時候,曾經公開用「ㄘㄨㄚˋ起來」的字句質疑林佳龍主要對手胡志強的健康狀況(扁系高雄立委林進興當時曾開記者會公布胡志強的病歷資料)。

這是不是一個總統高度應該講的話?不是。但這有沒有濫用總統權限?沒有。因為發言者雖然具有總統身份,而且發言時也正在接受著國安隨扈的保護,但憲法並沒有禁止總統去幫同黨政客站台輔選,憲法也沒有禁止總統用難聽話去問候人家的健康狀態。

最重要的是:憲法從來都沒有授予總統「為了選舉什麼話都可以說」的權力。這樣的態度與作為雖然不妥,但它卻未必違反了憲政;因為憲法並不直接處理這種政治文化的問題。

總統到底應不應該譴責立法委員的關說司法行為?這個問題,憲法沒有明文規範,因為這是一個政治問題,而不是一個憲法問題。

憲法並沒有賦予總統可以單憑這種「譴責」而解散立法院或撤銷個別立委資格的權力,憲法也沒有賦予總統可以單憑這種「譴責」而對立法委員判刑發監的權力。既然憲法從未賦予總統這些權力,而馬英九作為總統也沒有取代立法院或司法院追究行政與刑事責任的權力,則學者如何說出「濫用總統權限」這樣的字眼呢?

馬英九如果不是國民黨主席,又或者馬英九如果是個極其不受黨內同志歡迎的黨主席,則這次的馬王鬥爭,就只會停留在馬王各自開記者會隔空喊話後結束。王金平之所以會失去立委資格,是因為這本質上是一場政黨內部的鬥爭。

馬英九該不該在總統府內用總統身份開政黨主席的記者會?不該。絕對不該。但李登輝與陳水扁哪個不是這樣?如果當時的選民、國會與大法官都不認為這樣的行為是違反憲法框架,何以今天會有這麼多人跳出來罵馬英九違憲?

理由只有一個:因為大家現在不支持馬英九。

換句話說,我們的政治文化判斷合憲與否的標準,到最後其實是根據一般選民們的心情與喜好來決定,而不是根據憲法本文、增修條文或各號大法官解釋。

如果我們的社會認為,「總統意圖使她人不當選而使用不雅文字去問候某特定候選人的健康狀況」這樣是合憲的,但「總統開記者會譴責某立法委員涉嫌濫用職權干預司法個案」這樣是違憲的,則難怪我常常覺得我們的社會患有精神分裂的問題。

這兩種總統的作為,要不就是兩者都「合憲」,要不就是兩者都「違憲」,要不就是兩者都「不是憲政問題,而是政治問題」,斷無「一者合憲,一者違憲」的道理。

我並不是說李登輝、陳水扁當年的所作所為是好的、是值得效法鼓勵的。我也沒有說馬英九這次的所作所為是好的、是值得效法鼓勵的。

我說的是:我們的憲政運作充滿了各種條文上的漏洞,但我們的社會用自己的政治文化去彌補了這些漏洞。這樣的「彌補」有很多問題,但這不是憲法法庭所能處理的,而是人民自己才能夠處理的。

簡單來說,這些被學者稱為是憲政問題的,其實是單純的政治問題。

天底下,沒有任何法條或憲法是完美的,能夠一經制定就能順利運行的。沒有。

絕大多數的法律與憲法,都需要政治去運作才能順利磨合,而讓整個社會的法制與政制得以順利運轉。

要想順利運行法治,我們必須要有願意依法而治的政客,更需要願意尊重法律體制的人民。沒有後者,就不可能有前者;而我們的社會偏偏兩者都沒有。

我承認我們的社會有病,而且病得還不輕。但這個病源並不在總統,甚至不在某個特定的政黨或政治人物,而是在我們整體社會的政治文化、在我們的人民自己身上。

把這個病歸咎於總統、政黨或政客身上並不能解決問題,教育我們的人民才能真正解決問題。

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