先糾正一個前幾篇說錯的東西：行政機關其實還是可以辦公聽會的。有些特別法有規定，行政機關在作成政策之前，如果認為有必要，可以舉辦公聽會，聽取各界意見。
然而，目前行政法上對於行政機關辦的「公聽會」與「座談會」之間差異為何，並無定論。行政機關所舉辦的公聽會，其地位與說明會、座談會、研討會差距不大；會中的討論無論有沒有共識，它對於行政機關的行政作為都沒有拘束力。行政機關可以自由選擇要不要參考與會人士的意見。
理想狀態來說，政府政策在事前最好能得到絕大多數學者專家與利益相關者的支持與共識。但現實上不太可能都這樣。政府的政策源自哪裡？其實法律上沒有規定。它可以來自政務官的突發奇想，可以來自國是論壇，可以來自政黨內部，可以來自與政務官交好的友人意見，也可以來自學者曾經發表過的論文或報告。
正因為沒有規範政策的來源為何，所以該循何種途徑去研議政策，這本身就是一個政治問題。既然是個政治問題，則它的對錯好壞，終究就只能由政治來判斷。換句話說，「事前該不該開公聽會廣納意見？」其實是個假議題。因為如果民意事後支持，則事前沒有開過任何公聽會或座談會，也不會有人覺得不對。反之，如果民意事後反對，則明明事前已經開過各種會、找過各種專家學者座談，甚至也根據各種學理及外國經驗來作成政策或擬法案了，照樣還是會被罵到臭頭。
所以用「黑箱作業」來罵馬政府，其實是犯有謬誤的。因為關鍵不在於「是否黑箱作業？」，而在於「為什麼這個政策沒有能夠討到現在正在罵的人的歡心？」。
基本上，凡是「只能訴諸政治力解決」的，其實通通都是「黑箱」（black box），因為內部的運作機制為何？效果為何？結果好壞？其實通通都沒有像樣的標準，只能在事後看選民買不買帳。
即便一天到晚舉辦公聽會的立法院，其實也很少有「法案二讀版本或最後通過版本完全與公聽會與會的學者專家及人民代表完全一致」的情形。公聽會只是立法委員作為民意代表，在擬定法案時參考人民或學者專家聲音的一種法定管道。
事實是：立法委員不必經過公聽會也可以提法案，她們可以單純地找幾個委員連署後就提出，也可以透過黨團提出；提出法案之後，甚至還不一定需要進行複雜的委員會審查，而可以直接走黨團協商機制；即便是進入委員會審查，要邀請哪些學者專家或人民代表與會，要聽取哪些專家的意見，其實幾乎都是委員會主席的裁量權限。
最重要的是：立法院各個委員會的主席與成員，都沒有非要照著特定學者專家或人民代表意見而寫法案的義務。公聽會本身並沒有作成任何法案的權力。公聽會即便有所謂的結論，那也只是讓參與的立法委員在心中形成「關於應該如何寫法案」的參考框架。有些立委自認對政黨負責（例如不分區），有些則是對特定族裔的人民負責（例如僑選立委）。對於絕大多數的選區立委而言，雖然她們應該要對地方的選民負責，但她們有時候會基於自己的良心、知識、經驗、或能力，而提出「對選區內特定選民有害，但對整體社會有益處」的法案。公聽會的討論，只能代表公聽會當時的討論。畢竟，從開完公聽會到實際上提出法案，中間可能相隔很長一段時間；在這段時間中，民意可能改變，環境條件可能改變，政治局勢可能改變。所以公聽會終究只能作為一種協助立法委員問政的參考，但其本身並不能干涉立法委員對法案或院會表決投票的判斷。
如果要照臺灣媒體這次批評服貿協定的態度來看，整個立法院的運作，大概十之八九都是「黑箱作業」了。但誠如我前面提過的：這從來都不是什麼黑箱，而是代議政治、責任政治的運作常態。臺灣媒體若堅持把這樣的常態稱之為是「黑箱」，則絕大多數的民主政治都不可避免地得算是黑箱作業了。
一個人要說車道上跟她開不同方向的車子是在開「倒」車，這沒什麼。但當車道上的所有人都跟她開不同方向時，若還要堅持別人都是在開「倒」車，那就有點不知所云了。
只要政治人物是經由民選而得到權力，只要該政治人物還想繼續勝選，她們就會去關注並計算選民的觀感與想法，哪怕很多時候選民的主張其實是不合理或對社會有害的。但即便是這麼重視選票的現代民主政治，仍然給予行政首長與國會議員很多空間，讓她們可以依循著自己的良知、信念、知識、經驗，去決定要「問」哪些學者專家或人民團體的意見，去決定「信任」哪些專家意見，去「結論」出自己認為最適合的政策或法案。
所以行政機關就算沒有開過公聽會，她們也會去詢問學者專家或產業代表的意見。有很多時候，政府會委託學者作成各種研究報告；更多時候，政府官員自己本身就是學者出身。有些政策，媒體故沒有報導，所以很多人以為行政機關是天外飛來一筆地突然隨興發揮；但其實它其實是利益團體、學者報告與政黨黨綱長期角力的結果。對於沒參與其中的人而言，這叫「黑箱」；但它其實一點也不黑。
人民取得資訊的管道一直都在：新一點的各種公文書可以上網查詢全文，舊一點的可以去圖書館翻閱已經印刷成冊的出版品。立法院定期有公報記錄所有立法委員的正式問政行動，行政機關也定期針對政策或法規召開記者會說明立場。
人民表達意見的管道也一直都在：很多縣市政府都有設置民意信箱。我有朋友就會定期寫信去表達他對社會的各種想法，而且很快就都會收到答覆。現在臺灣到處都有嗜血的爆料媒體，只要一通電話，她們馬上會把各種合理不合理的人民聲音放大給政府聽到。人民有集會遊行的權利，只要事前提出申請，誰都可以上街頭吶喊自己的不滿。立法院與各縣市議會的議員在各地都設有服務處，經常都接受人民的陳情與抱怨。政黨為了追求勝選，經常都僱用專門的民調公司針對社會對特定議題的接受度進行調查。
如果人民確實擁有取得資訊的管道，也確實擁有表達意見的管道，而立法機關與司法機關又隨時在事後檢查行政作為有無違憲違法，則這樣子的民主政治，無論我們對其內容與品質滿意與否，我們似乎都不該用「黑箱」二字稱之。
民主政治對於民選的行政首長，本來就賦予了憲政框下就允許的裁量授權空間。行政首長要怎樣運用這樣的裁量空間，這是她的個人判斷。如果我們不允許這種裁量空間，我們就應該從憲政體制中消滅它；如果我們不信任個別的行政首長，那我們就不要選她。
要給裁量空間，就得事前給予信任（但同樣可以事後作審查或監督。這不衝突）。要給多大的信任範圍，這是憲政框架應該如何制定的問題。
事實是：其實有很多政策，還在研議階段的時候，就已經找了很多學者專家、產業代表、人民團體代表參與討論，也甚至有徵詢過黨團或個別立法委員的意見。這些，有些媒體有報，有些沒報。沒報的那些，可能是媒體覺得不重要，也可能是政策尚未清楚成形所以還不需要報。但顯然只要媒體沒報，就是會有人覺得政策都是黑箱作業。
無論政策研議的過程中，有多少學者專家、產業代表親自參與了討論，相比於整個社會的全體人口而言，沒參與到討論的人絕對是多數。我們不可能因為「沒有親自來問過我的意見」就說這樣的政策或法案是黑箱作業。有可能它從來都不是黑箱，而只是我個人無知或冷漠，所以才覺得陌生。
在有些特殊狀況下，立法院會授權政府去與外國進行談判。而這些談判的內容有可能直接關係到某些產業經營者的龐大利益。當政府還沒出團前，我們不會知道談判的內容為何，但我們可以透過觀察立法委員的一舉一動，來判斷立法院有沒有給予這種授權，並思考這種授權有沒有過當。
在一般狀況下，立法院並不會特定事前授權給政府去談判。但立法院會在事後用審議的方式，來決定最終我國是否接受這樣的談判結果。
如果覺得連這樣都叫做政府黑箱，那請直接去對立法院施壓，要求以後一切條約或國際協定的談判，都必須先通過立法院在細節上的授權。
這些行政首長作成的政策（或國會議員提出的法案）到底合不合理？對國家社會人民有沒有好處？有長期的好處還是只有短期的好處？這些都只能在政策或法案完成後，由選票來作判斷。只要政策或法案在內容上或過程的程序上沒有違反憲政框架，則剩下的通通都是政治問題，而只能由人民通過選民來評斷。
現代民主政治，終究是傾向委任制（trustee），而非委託制（delegate）。人民跟民選官員之間用選票所簽訂的政治契約，其實上頭有一大半從來都是空白的。良好的政治運作，必須依賴代議士的良心、知識、能力與判斷，但這些都只存在於代議士的腦袋中，都只能由代議士自己心證。
政治判斷是個黑箱，因為沒有人能知道政治判斷過程的一切狀況。我們能作的，是事前設定好行政與立法機關的裁量空間，然後事後檢查其決策有無逾越這個空間。這是民主政治的常態。
沒有留言:
張貼留言