警察成立工會雜談(20140413)

這兩天很多人開始吵起警察該不該有工會這回事。

坦白說，如果我們的社會把「警察」視為只是另一種政府雇員，則作為勞動者，警察當然應該有工會來爭取自己的勞動權益。

但反過來說，一旦有了工會，就一定會有用罷工、怠工來要求調高福利與待遇的事情存在。作為雇主的政府，以及作為被服務對象的一般人，如果覺得為了捍衛警察的勞動權益而寧願多付一點稅金、少享受一點警察對維持社會治安的服務，我對於「警察成立工會」這件事情其實非常樂觀其成。

然而，倘若今天大家說支持警察成立工會，但日後卻為了「政府被迫調高警察福利與待遇而增加開支」所以抱怨，以及為了「警方罷工怠工而影響治安」所以責難，那這樣的人民就太過鄉愿了。

再說，警察如果可以擺脫「特殊權利義務關係」的桎梏，軍人、公務員、教師與醫護人員【按：我知道護理人員已經有工會了，而且還有兩個。但顯然有工會仍然爭取不到像樣的勞動條件啊！】也應該比照辦理地擺脫「特殊權利義務關係」的限制。

當前述這一切種種行業，統統都回歸正常勞資關係，而非特殊權利義務關係時，這又延伸出了另外三個問題：

第一個是公共服務契約化的問題。

事實是，軍警也好，公教人員也好，醫護人員也好，這些職業經常為了服務整體社會，而承擔惡劣的勞動條件與過多的法律責任。當我們把這些職業全部從「特殊權利義務關係」中解放出來後，讓這一切都回歸勞動市場時，則我們顯然沒有任何理由去阻止政府作為雇主為了節省開支而改僱用短期工、契約工或民間承包商的服務；因為這一切到最後終究還是市場機制（薪資市場與勞動力市場兩者）的運作結果。

倘若臺灣人一方面想要參考左派觀點，引入工會制度來作為警察等特殊職業爭取勞動提件的籌碼，另一方面又不希望落入右派的全面勞動市場化、自由化的處境，則這樣的臺灣人，終究難免精神錯亂的。工會是勞動者爭取勞動待遇與條件而對雇主作鬥爭的工具。假設我們認可特殊職業勞動者的工會權，則我們就是把這些特殊職業勞動者視為與雇主（即政府）的關係視為是對立的兩端。既然勞工可以用罷工來爭取福利，則雇主自然也可以用外包來節省開支。

而傳統社會主義或共產主義國家雖然支持一般勞工用工會來對抗資本家，但卻未必欣然地支持政府雇員來對抗國家自身。所以社會主義國家（尤其是共產國家）通常不會樂於將國家與政府雇員的關係，放入一般的勞資關係之中，而仍置於一種特殊權利義務關係之中：國家對於政府雇員有照顧之責任與義務，但政府雇員們卻未必有用工會對抗的正當性。

歐盟裡頭雖然有很多傾向社會主義的國家，但其實除了北歐幾國之外，很多歐盟成員都曾經有過凍結政府雇員薪資的惡劣紀錄。大部分歐盟成員對自己的政府雇員採取了“與通膨狀況、法幣匯率狀況、與國家財政收支狀況三者複雜連動”的彈性薪資制度，以確保政府雇員的待遇不至於太差；但與此同時，這種制度其實也限縮了政府雇員通過工會去與作為雇主的政府進行談判的可能空間。

一方面支持民間用工會去與資本家抗爭，一邊卻又不支持政府雇員與國家抗爭，這絕對是許多社會主義國家很難迴避的自我矛盾。這種矛盾關係，在景氣好與政府財政狀況健康時，或許不見得會有很大問題。但當景氣不好或政府財務狀況差的時候，這種矛盾就會直接衝擊到政府統治的正當性。前陣子的希臘就是一個最好的例子：一方面，一般人民希望大砍政府雇員的優渥待遇與福利好節省政府開支，但另一方面政府雇員們則因為國家違背信賴保護而屢屢發起抗爭或怠工。最後的結果是：政府雇員與非政府雇員，雙方都遷怒指責國家。

當國家的角色與職能被理解為關於提供公共服務的契約關係時，不僅人民與國家的關係隨之改變，就連國家中「政府功能」與「政治決策機制」的一體關係也會隨之改變。

而這就延伸出第二個所謂自由化的問題。

假設警察因為有了工會而導致政府作為雇主所必須承擔的福利待遇等開支增加時，則我們是否同意政府作為雇主可以將國防軍事、國內治安、公務行政與公辦教育等業務委託外包給民間的私人業者來提供服務呢？如果我們覺得這樣不妥，那究竟又不妥在哪裡？

民營保全在目前全球各國都是都是一個欣欣向榮的行業。民營業者直接以高薪從各國特種部隊或軍警現役單位挖角線上人員，更投資鉅額資金採購武器與通訊設備。根據美國統計，美國民營的保全業，其年度總預算高達一千億美元；相比之下，美國各州與聯邦政府所有執法部門的年度總預算只有不到一半。

當政府用於維持治安的經費不足時，有錢社區自然會傾向自費購買或租用高額的民營保全業務。同理，我們是否認可政府將諸如維持元首安危、防衛中央政府機關或維持外賓人身安全等重點業務，由現行的國安人員、憲兵與基層警力維持的模式，改為由高端的民營保全業者提供呢？這些民營保全雖然收費高昂，但政府作為顧客，不必負擔勞動者的培訓費用，也不必負擔勞動者的醫療福利等長期開支，更不需要承擔相關保全科技的研發成本；而且政府只需要在有需要的時候才下訂單，可以隨自身需要而調整開支額度，甚至可以與業者簽訂長期合作契約而壓低單價成本。凡此種種，若從為國庫省錢的角度來看，不見得是不能考慮的。

除此之外，民營保全除了提供高端的服務外，亦有分層化經營專門提供低端服務者。針對「非屬犯罪偵查」的一般巡邏或低強度維安勤務而言，甚至是針對「鎮暴」這種特殊化的勤務需求，民營保全業者都有可能提供客製化的專門成套服務。換句話說，國家可以針對自身的需求，調整編制內的警力，使有限的警力更得以有效運用，以減少單位員警的勤務時數與責任負荷。凡此種種，若從改善勞動條件的角度來看，也不見得是不能考慮的。

最重要的是：當「維持公共秩序」成為僅僅是一種公共服務的提供時，這種公共服務的提供就是可以用經濟與財務的成本效益角度作分析的。因此，當面對某些人口稀少的偏遠鄉村而言，最理想的治安維持方式不再是從大都會派遣巡邏警力，而是由當地居民自組巡守隊或民防團自主承擔。這不僅可以節省都會區的公共安全維持成本，也可以強化偏遠鄉村居民的命運共同體意識與一體感。凡此種種，若從強化在地社群成員社會聯繫的角度來看，也不見得是不能考慮的。

必須說明的是：這些關於右派自由化主張者所勾勒出的美好藍圖，並不是完美無缺的。在這種自由化風潮之下，底層的都會區居民，只會同時因為原子化與貧窮兩重因素，而淪為惡質社會治安的犧牲者。而除了治安之外，包括公共行政、教育與醫療等業務，在此自由化大浪下，都會進一步擴大且加速再擴大社會上本來就存在的階級差異。這些當然都不利於形成一個公平正義的社會。

但反過來說，過去我們所憧憬的公平正義社會，其實只是對「絕大多數市民」而言公平正義，對於軍警、公教、醫護等特殊職業勞動者及其家人而言，這些被社會強制加諸的特殊權利義務關係，其實早就形成不公平也不正義的剝削與壓迫。過去或許這些特殊職業還有國家用退休撫卹與補助等手段作為彌補；但隨著政府的財務狀況惡化，公債比率逐年提昇，而一般民間越來越主張削減這些特殊職業的福利與待遇後，這些所謂的特殊權利義務關係，其實只是為了滿足其它人民所期待的關於全能國家的想像而已；而其代價，就是這些特殊職業勞動者每日所被迫面對的極端嚴苛的勞動條件與福利待遇。

若從這個角度來看，與其為了維持一個「公平正義」假面而不斷剝削少數人，不如直接要求國家退位，讓這些公共服務還原回勞動市場與薪資市場的協調機制來處理。倘若確實有些底層人民會因此蒙受「階級差距擴大」的損害，這也只不過是為了還給那些軍警公教醫護等長期被剝削的特殊職業勞動者們一個遲來的正義時，整個社會所必須承擔的代價與成本而已。假設我們預設了「不增加人民稅負」此一前提，則若是我們不願意要求底層人民承擔這些成本，則我們就得要求由前述這些特殊職業勞動者來承擔這些成本。

若是我們不希望看到底層人民受苦，又不希望繼續剝削這些特殊職業勞動者，則我們勢必得提高稅負比率或重新規劃稅負結構。而這就會引發關於第三個所謂全球化的問題。

當面對全球化的浪潮時，任何國家都會面對兩重考驗：第一重來自於跨國公司要求進入國門提供服務，第二重來自於本國資本家或有錢人要求變賣資產而離開國門。

ＷＴＯ基本上是要求成員國開放民營保全業務的大門的。因此，只要我們繼續選擇留在ＷＴＯ的系統中，我們遲早得面對各種分層化、客製化的民營保全業者進入國門來搶政府與有錢客戶的訂單的問題；也因此，我們必然得面對前述關於「公共服務契約化」與「公共服務自由化」等直接動搖國家角色與職能的挑戰。倘若我們希望通過重新調整稅負結構來解決這些問題，則在全球化時代的資本高速流動現狀中，我們就必須面對避免高資產階級大量出走，甚至加速掏空國內企業資產的問題。凡此種種，都直接考驗著一個國家的行政能力與政策規劃能力。

我個人不是專攻勞動政策的，所以對此議題所知實在很有限。料想起來，我前述的各種認識中，必然也存在著各種錯誤與不足之處。然而，前述所提及的三個問題，其實絕對是我們在面對「是否支持警察組工會」時所不可能不面對的。這不只是單一特殊行業的勞動權問題，更是人民如何理解國家角色及職能的問題。

臺灣的平均所得稅率大約是12%左右。有八成的稅負戶只承擔這個數字的稅率。如果臺灣期待國家能發揮社會主義國家的功能，尤其是大幅提昇軍警公教醫護等特殊職業的勞動條件，則一般人民必然得面對增稅的代價。這點絕對是不能不考量的。

喊「勞動人權」很簡單，但要妥善規劃好整體政策卻不容易。我絕對樂見改善特殊職業勞動者的勞動環境，但我卻不樂見沒有審慎思考就大改制度的冒進作法。今天的冒進政策，必然得在明天付出代價來修補。這點是我確信不疑的。